El 14 de marzo de 2013, don Miguel A. Vasco se incorporó a la Academia Ecuatoriana de la Lengua en calidad de miembro correspondiente. A continuación compartimos con ustedes el discurso de orden que leyó en la ceremonia.
Orden jurídico de la comunidad internacional
Este es un tema moderno, que surgió concretamente en el siglo XX, como culminación de un proceso histórico de varias centurias, iniciado en los albores del derecho de gentes. Se expresa básicamente en la conformación de la Sociedad de Naciones, al término de la Primera Guerra Mundial, y de la Organización de las Naciones Unidas, al concluir la Segunda Guerra Mundial.
En la antigüedad greco-romana, y aun antes en el Oriente Próximo y Asia, se han encontrado y estudiado textos que registran vínculos de amistad, alianzas, compromisos de paz, defensa, límites o cooperación en un lapso de tres mil años. Pero aun apreciando el valor histórico de tales estudios y relaciones, no se podría hablar de la existencia de un derecho internacional o de normas jurídicas de la comunidad de naciones, porque no habían surgido todavía los Estados nacionales. Los centros de poder tenían un rango imperial. Las ligas anfictiónicas de los griegos, consideradas antecedente remoto de las relaciones internacionales, no tuvieron una proyección significativa en la elaboración de la normativa jurídica, si bien conocieron y practicaron procedimientos como el arbitraje, el asilo y la negociación diplomática. En la época del Imperio Romano, el mundo conocido de entonces se regía por una sola autoridad suprema y el cuerpo jurídico aplicable a quienes no eran ciudadanos romanos era un derecho interno de Roma, el “jus gentium”. Y en la Edad Media, caracterizada por la dispersión de la soberanía, el poder político estaba en manos de príncipes y señores, en el marco del régimen feudal: ellos estaban subordinados sólo a la autoridad del Papa y del Emperador germánico, considerado heredero del Imperio Romano.
La formación de los Estados nacionales europeos y la necesidad de regular sus relaciones, sobre todo a partir de los factores derivados del descubrimiento de América, que transformó al mundo de la época, impulsaron a teólogos y juristas a elaborar fórmulas de solución a los problemas emergentes de esa nueva realidad: surgieron así los elementos básicos del derecho internacional. En ese contexto aparecieron figuras eminentes como la del dominico Francisco de Vitoria, de la escuela teológica española, considerado como el “padre del derecho internacional”. El jesuita Francisco Suárez, quien desarrolló metódicamente el concepto de una comunidad internacional constituida por Estados iguales. El holandés Hugo Grocio, el más relevante de los tratadistas clásicos, quien postulaba que los Estados deben considerarse integrantes de una sociedad mayor vinculada por la supremacía de la justicia y la razón; su opúsculo “Mare liberum” coadyuvó a que el principio de la libertad de los mares fuera considerado, por siglos, como una de las normas básicas del derecho internacional. Después vendría una pléyade de tratadistas, de diversas nacionalidades, que consolidaron y perfeccionaron el derecho de gentes.
En todo caso, cuatro son los hitos más relevantes de la trayectoria histórica del derecho internacional y la comunidad de naciones: la Paz de Westfalia, de 1648, al término de la Guerra de Treinta Años; el Congreso de Viena, de 1815, originado en el colapso napoleónico; la fundación de la Sociedad de Naciones, en 19l9, y la creación de la Organización de las Naciones Unidas, en1945.
LA PAZ DE WESTFALIA
La Guerra de Treinta Años se produjo por razones políticas y religiosas, y en ella estuvieron involucradas las principales monarquías europeas, de modo directo o indirecto. En el campo político hay que resaltar la rivalidad y ambiciones territoriales entre los Habsburgos de España y Austria con los Borbones de Francia, así como los conflictos del emperador del Sacro Imperio Romano Germánico con los príncipes alemanes. El delicado tema religioso tuvo su origen en el cisma entre católicos y protestantes, que agravó los problemas entre los pueblos.
Los Habsburgos llegaron a poseer vastos espacios territoriales, hasta que la abdicación del emperador Carlos V produjo la división del imperio entre su hijo Felipe II, fundador de la rama española, y su hermano Fernando, fundador de la rama austriaca. Los Borbones, por su parte, reinaban en Francia, el territorio más rico y poblado del continente,
La gravitación de los factores que hemos señalado tenían que hacer crisis en algún momento. El pretexto para la guerra fue la elección de Fernando II de Habsburgo, en 1617, como rey de Bohemia, región de mayoría protestante, en circunstancias en que la dinastía confrontaba tensiones con la nobleza local. El hecho cierto es que tras el curso de acciones armadas, demandas territoriales e intervención de personajes representativos de la época se llegó a la negociación de los acuerdos de paz, en 1648, que dejaron su impronta en la historia moderna.
Era tan profunda la intolerancia religiosa de la época que fue menester dividir en dos grupos a las delegaciones nacionales para las reuniones diplomáticas. Los protestantes sesionaron en Osnabrück, bajo la égida de Francia y Suecia, y los católicos lo hicieron en Münster, donde también se instalaron dos mesas de discusión, para tratar de la paz entre Francia y España, por una parte, y la otra sobre la paz entre España y las Provincias Unidas Holandesas.
Los tratados de paz de Westfalia, que se suscribieron en octubre de 1648, contemplaban asuntos de la más variada índole en las esferas políticas y religiosas, y consideraban a la paz como bien supremo. Se configuró un nuevo orden político en Europa, se sentaron las bases para la transición de un Estado dinástico a un Estado territorial, se afirmó una incipiente comunidad internacional, se dieron algunos pasos en materia de tolerancia religiosa para la convivencia de católicos y protestantes, se incorporaron nuevas normas en el derecho de gentes. En definitiva, los arreglos concertados en Westfalia constituyen un referente de la Europa moderna.
EL CONGRESO DE VIENA
El Congreso de Viena de 1815 fue convocado a raíz del colapso de la dominación napoleónica, que se extendió de 1799 a 1814 y convulsionó a toda Europa.
Las victorias bélicas de Napoleón Bonaparte alteraron el mapa continental y solo se salvaron de la catástrofe Gran Bretaña, los países escandinavos y el imperio otomano. Para enfrentar la arremetida de las fuerzas francesas, la diplomacia de las naciones afectadas construyó un sistema de alianzas militares, que culminó con la derrota del agresor. Francia fue invadida en 1814 por una coalición liderada por Gran Bretaña, Austria, Rusia y Prusia. Asediado por sus enemigos y abandonado por sus aliados, Napoleón abdicó el 6 de abril de ese mismo año. El Tratado de Fontainebleau estableció las condiciones de su abdicación y el futuro de su familia, luego de lo cual se retiró a la isla de Elba.
A la usanza de la época, en el Congreso de Viena participaron los principales personajes de los países involucrados en el proceso y dirigieron las deliberaciones las cuatro potencias vencedoras en la confrontación bélica con las fuerzas napoleónicas, o sea Gran Bretaña, Austria, Rusia y Prusia.
En las postrimerías del Congreso, mientras se procedía al reparto de territorios y a los arreglos políticos entre los estados participantes, cayó como bomba la noticia de la evasión del emperador Bonaparte de la isla de Elba, en marzo de 1815, y su retorno al poder por el lapso de cien días. Los negociadores tuvieron la entereza de permanecer en sus labores hasta la suscripción del Acta Final, en tanto los ejércitos se aprestaban a enfrentar nuevamente a las tropas francesas. La derrota en Waterloo puso término definitivo a las guerras napoleónicas, con la restauración de los Borbones en el poder. Sin embargo, la instauración de la inequitativa organización geopolítica concertada en Viena no podía perdurar, porque incubó los gérmenes de los movimientos nacionalistas y revolucionarios que se manifestaron a corto plazo. A la luz del principio de las nacionalidades se produjo la independencia de los Países Bajos y las unificaciones políticas de Alemania e Italia, así como la desintegración de los imperios austrohúngaro y otomano, un poco más tarde. En esa misma época se incorporaron a la comunidad internacional China, Japón, Persia y Siam. El movimiento emancipador de Hispanoamérica, que coincidió con tal período, amplió el número de miembros de la sociedad internacional.
En ese contexto tomó cuerpo la idea de un Concierto Europeo y se sentaron las bases de una organización supraestatal. En efecto, para mantener el orden de cosas instaurado por el Congreso de Viena, se creó la Cuádruple Alianza de grandes potencias (Austria, Inglaterra, Prusia y Rusia), que se convirtió en “Pentarquía” con la inclusión de Francia, en el Congreso de Aquisgrán (1818). Esta embrionaria organización internacional, basada en la hegemonía de las potencias europeas, estaba destinada a desaparecer por obra de la inevitable confrontación de intereses antagónicos, que a la postre condujeron a la Primera Guerra Mundial.
En el Acta final del Congreso, de 9 de junio de 1815, se fijaron las grandes líneas del mapa político de Europa, que duraron más de medio siglo; se creó una nueva Confederación alemana en reemplazo del desaparecido Sacro Imperio Romano Germánico; se consagró la neutralidad de Suiza; se suprimió el comercio de esclavos, etc. Pero en la esfera de la diplomacia estuvieron sus mejores frutos. En efecto, el servicio diplomático, con especificación de categorías y como parte del servicio público, se implantó en el Congreso de Viena de 1815. La Convención de Viena sobre relaciones diplomáticas, aprobada en 1961 en el marco de Naciones Unidas, es la que ahora rige en la comunidad internacional.
LA SOCIEDAD DE NACIONES
Las organizaciones internacionales intergubernamentales son asociaciones de Estados establecidas mediante tratados celebrados entre sus miembros, con órganos y funciones de interés común, para promover la cooperación permanente entre tales Estados en las materias que motivaron su instauración. Son entidades interestatales con voluntad propia, independiente de la de los Estados miembros, que se orientan a resolver situaciones conflictivas entre ellos y a institucionalizar la cooperación, para el logro de metas comunes. Sus competencias están limitadas por las de los Estados soberanos que las integran. Tienen personalidad jurídica y son sujetos de derecho internacional.
Con estos antecedentes, entremos en la consideración del tema que nos ocupa. El Pacto constitutivo de la Sociedad de Naciones es un instrumento incorporado al Tratado de Versalles, suscrito el 28 de junio de 1919, al término de la primera guerra mundial. Su creación fue propuesta por el presidente Woodrow Wilson, en el mensaje sobre política exterior que dirigiera al Congreso de los Estados Unidos, el 8 de enero de 1918. En el punto 14 de su exposición planteó la constitución de “una Sociedad General de Naciones, mediante acuerdos específicos, con el objeto de proporcionar a los Estados grandes y pequeños, mutuas garantías de independencia política y de integridad territorial”. Algunos de los principios consignados en dicho mensaje sirvieron de normas directrices de las cláusulas de paz de Versalles.
El Tratado de Versalles se suscribió con prescindencia de un proceso de negociación entre los beligerantes y se le impuso a Alemania, como agresor y causante del conflicto, una paz cimentada en condiciones extremadamente severas, con pérdidas territoriales y reparaciones de guerra de tal magnitud que generaron un espíritu revanchista en el pueblo alemán y la instalación del nazismo, promotor de la Segunda Guerra Mundial.
Pero veamos los rasgos esenciales del Pacto de la Sociedad de Naciones, que se conecta con el fondo de este breve ensayo escrito a vuelapluma. La idea matriz del instrumento fue concebida desde una perspectiva renovada de las experiencias pretéritas y centrada en la preservación de la paz y la seguridad internacionales. En todo el proceso estuvo presente el idealismo de su gestor, el presidente Wilson, así como los aportes del francés Clemenceau y del británico Lloyd George. Sin embargo, no hay que olvidar que esta nueva visión del escenario internacional tiene también antecedentes en las dos Conferencias de Paz de La Haya, de 1899 y 1907.
Cuando el mandatario estadounidense creyó que su proyecto contaría con el respaldo político necesario, se encontró con la sorpresa de que varios legisladores se opusieron a la aprobación del Congreso norteamericano, argumentando que era incompatible con la soberanía nacional, con la Doctrina Monroe y con la política tradicional de no inmiscuirse en asuntos ajenos. Lo paradójico del asunto fue que Estados Unidos no formó parte de la naciente Sociedad, a pesar de los esfuerzos y de las iniciativas del presidente Wilson, lo cual debilitó ostensiblemente a la institución internacional.
Según el preámbulo del Pacto, las partes acordaron “Aceptar ciertos compromisos de no recurrir a la guerra; mantener a la luz del día relaciones internacionales fundadas sobre la justicia y el honor; observar rigurosamente las prescripciones del derecho internacional, reconocidas de aquí en adelante como reglas de conducta efectiva de los gobiernos; hacer que reine la paz y respetar escrupulosamente todas las obligaciones de los tratados en las relaciones mutuas de los pueblos organizados”.
En síntesis, el Pacto proclamó la renuncia a la guerra como instrumento de política exterior y la solución pacífica de los conflictos. Sin embargo, dicha renuncia es limitada, porque según el Art. 12 “…en ningún caso deberán recurrir a la guerra antes de que haya transcurrido un plazo de tres meses después de la sentencia de los árbitros o de la decisión judicial o del dictamen del Consejo”. El principio de la “seguridad colectiva”, o sea la solidaridad para enfrentar la agresión, principio nuevo en el derecho internacional, pasó a ser elemento importante en el sistema de la Sociedad de Naciones.
La estructura orgánica de la SN se componía del Consejo, la Asamblea y la Secretaría. En los dos primeros órganos regía la votación por unanimidad para la toma de decisiones, o sea una suerte de veto democrático, que a la postre debilitó a la organización en lugar de fortalecerla. El veto actual en el Consejo de Seguridad de la ONU es un privilegio del cual gozan las cinco potencias vencedoras en la segunda guerra mundial y revela que la sociedad internacional sigue siendo una estructura de poder, no de carácter democrático.
El declive de la nueva estructura jurídica de la Sociedad de Naciones empezó con la invasión japonesa a Manchuria, en 1931. Las sanciones contempladas por el Consejo fueron demasiado débiles para frenar a Japón. Cuando Bolivia y Paraguay se enfrentaron en una guerra abierta, el Consejo subordinó su acción al sistema regional interamericano y el conflicto se prolongó demasiado. En 1935, Italia hizo lo mismo que Japón y atacó a Etiopía: el Consejo votó la aplicación de sanciones económicas, que resultaron ineficaces.
La marcha de la Sociedad fue un tanto errática, pero tiene el mérito de haber sido el primer paso histórico tendiente a institucionalizar la normativa reguladora de la convivencia pacífica de la comunidad de naciones. La Sociedad fue disuelta en 1946 por acuerdo de sus miembros.
ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS
En las postrimerías de la Segunda Guerra Mundial, cuando ya se columbraba la victoria de las potencias democráticas occidentales sobre el totalitarismo nazi fascista, Franklin Delano Roosevelt, Winston Churchill y José Stalin conjugaron sus esfuerzos para instalar el nuevo orden mundial de posguerra, en el curso de reuniones que se desarrollaron entre 1942 y 1945. Los líderes tenían básicamente dos preocupaciones prioritarias: el orden jurídico político, plasmado en la ONU, y el manejo de la economía internacional, en torno a los países de mayor desarrollo industrial. El tema económico se concretó primero en la Conferencia de Bretton Woods, en julio de 1944, donde se crearon el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. La Carta constitutiva de la ONU se aprobó en la Conferencia de San Francisco, en abril de 1945, con participación de 50 Estados. Ecuador estuvo presente en ambas reuniones. Actualmente son 193 los Estados miembros de la ONU.
El proyecto de creación de la nueva organización internacional, en lugar de la ineficiente Sociedad de Naciones, germinó a través de varias declaraciones y conferencias realizadas en el transcurso de la Segunda Guerra Mundial. La iniciativa tomó forma en la Conferencia de Moscú, celebrada en octubre de 1943, donde Estados Unidos, Gran Bretaña, la Unión Soviética y China declararon que “reconocen la necesidad de establecer en el plazo más corto posible una organización internacional general, basada en el principio de la igualdad soberana de todos los estados amantes de la paz, y abierta a todos esos estados, grandes y pequeños, para el mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales”. En 1944 se reúnen los representantes de los citados países, en Dumbarton Oaks (Washington, D.C.), y adoptan un plan concreto y detallado de organización internacional. Dicho plan se somete a la Conferencia de Yalta (URSS, 1945), de la que participan Roosevelt, Churchill y Stalin: allí se acuerda básicamente la convocatoria a la Conferencia de San Francisco, para adoptar la Carta de las Naciones Unidas y el sistema de votación en el Consejo de Seguridad, con el privilegio del veto para las grandes potencias. La redacción del texto de la Carta se hizo, en definitiva, con base en las “propuestas” de Dumbarton Oaks, el acuerdo de Yalta y ciertas enmiendas planteadas por algunos gobiernos.
Son propósitos esenciales de la ONU:
- Mantener la paz y la seguridad internacionales;
- Fomentar entre las naciones relaciones de amistad;
- Realizar la cooperación internacional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, y en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos.
Para la realización de tales propósitos rigen los principios expresamente consignados en la Carta.
La estructura orgánica de la ONU consiste en la Asamblea General, el Consejo de Seguridad, el Consejo Económico y Social, el Consejo de Administración Fiduciaria, la Corte Internacional de Justicia y la Secretaría General, todos ellos con sus competencias específicas señaladas en la Carta. Un nutrido elenco de organismos especializados completa dicho organigrama.
La Asamblea General, integrada por todos los Estados Miembros, es el principal órgano deliberativo de la ONU. Tiene facultad para examinar todos los asuntos comprendidos en el marco de la Carta y formular las recomendaciones pertinentes. Sus recomendaciones poseen fuerza moral, pero carecen de poder coercitivo para imponer su cumplimiento a los gobiernos.
El Consejo de Seguridad tiene la responsabilidad primordial de velar por el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Se compone de 15 Estados Miembros, 5 permanentes (o sea las potencias victoriosas en la II Guerra Mundial) y 10 no permanentes. En la práctica, los asuntos importantes los resuelven las grandes potencias con el recurso privilegiado del veto, que es el voto negativo en cuestiones de fondo inherentes a sus intereses; los demás solo intervienen en cuestiones de procedimiento. De acuerdo con la Carta, los Miembros de las Naciones Unidas convienen en aceptar y cumplir las decisiones del Consejo de Seguridad, con carácter obligatorio. La Carta señala las competencias específicas del Consejo. Entre sus esferas de acción figuran, de modo preponderante, el arreglo pacífico de controversias y la acción en casos de amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz o actos de agresión.
El Consejo Económico y Social, integrado por 54 miembros elegidos por la Asamblea General, puede hacer o iniciar estudios e informes relacionados con sus competencias.
El Consejo de Administración Fiduciaria se creó, como se sabe, antes de que se iniciara el movimiento de descolonización, de los años cincuenta y sesenta, para coordinar las actividades de las potencias administradoras de territorios fideicometidos e impulsar el adelanto político, económico, social y educativo de los habitantes de esos territorios.
La Corte Internacional de Justicia es el órgano judicial principal de las Naciones Unidas y funciona con arreglo a su propio Estatuto.
Hasta aquí hemos examinado, grosso modo, las dos organizaciones de carácter universal que surgieron en el siglo XX. Conviene señalar, al propio tiempo, que hay varias organizaciones regionales, por la tendencia de las entidades universales a regionalizar sus actividades en función geopolítica o de fines específicos. A título ilustrativo importa recordar que el sistema interamericano es el más antiguo del mundo, porque procede de la filosofía política de Simón Bolívar, que se concretó en el Congreso de Panamá de 1826.
En términos globales diríamos que las organizaciones internacionales son valiosos instrumentos al servicio de la diplomacia multilateral y de la acción colectiva de los Estados. Conviene advertir que, salvo algunas excepciones, no son instancias políticas superiores a los Estados soberanos sino que tienen que armonizar la soberanía con las exigencias de la cooperación interestatal institucionalizada. Sus actividades gravitan en el marco de la codificación y del desarrollo progresivo del Derecho Internacional, además de las tareas específicas contempladas en sus instrumentos constitutivos.
Es pertinente indagar si el orden internacional, cimentado en el derecho de gentes, tiene funciones legislativas, ejecutivas y judiciales, como en el régimen interno de los Estados. Estos cuentan con uno o más órganos centralizados y permanentes que legislan con carácter generalmente obligatorio para su población. La sociedad internacional, en cambio, no tiene un órgano legislativo central y lo que más se aproxima a ello es la Asamblea General de las Naciones Unidas, cuyas resoluciones en su mayoría tienen el carácter de recomendaciones sin fuerza vinculatoria. Por eso el valor del derecho convencional y la importancia de los tratados, que obligan a los Estados partes y son la principal fuente del Derecho Internacional. Hay, por cierto, excepciones, como la consignada en el Art. 25 de la Carta de la ONU, según la cual las resoluciones del Consejo de Seguridad son obligatorias para todos los Estados miembros de las Naciones Unidas.
En el orden internacional no hay un órgano ejecutivo central, razón por la cual el propio Estado lesionado tiene que hacer valer sus derechos. Sólo en caso de legítima defensa, frente a un ataque armado, el derecho internacional autoriza a los Estados hacer uso de la fuerza. Estos pueden también acudir a otras medidas, como el retiro de los agentes diplomáticos o la ruptura de relaciones diplomáticas con el infractor; la inobservancia de las obligaciones de un tratado respecto de quien lo ha violado, etc. Pero estas medidas unilaterales no pueden ser las únicas en un sistema jurídico organizado. De ahí que resultan más eficaces los sistemas de seguridad colectiva, que se sustentan en la solidaridad frente a la agresión, como es el caso de la competencia del Consejo de Seguridad.
La función judicial, en el orden interno, concierne a tribunales permanentes y organizados por ley. El derecho internacional contemporáneo dispone, en materia de jurisdicción, que ella es obligatoria sólo cuando los Estados la han aceptado expresamente. Por tanto, no se puede demandar a un Estado si éste no reconoce la jurisdicción del tribunal. En consecuencia, los Estados pueden acudir a un tribunal internacional creado mediante un tratado o ante la Corte Internacional de Justicia de la ONU.
Para concluir, procede preguntarse si las organizaciones internacionales han alcanzado o no sus metas, especialmente en cuanto al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Es que desde tiempos remotos la guerra ha estado presente en las diversas regiones del mundo y, para mitigar su barbarie, el hombre ha procurado someterla a ciertas normas jurídicas. En pasados siglos, la guerra constituía un atributo de la soberanía de los Estados y, entre el siglo XVIII y la primera conflagración mundial, era un procedimiento lícito para la solución de conflictos internacionales. Incluso se acuñó la figura de la “guerra justa”, en un eufemismo filosófico encaminado a justificar el uso de la fuerza, por parte de quien la ejercía. Eso dio pie a la fina ironía de Voltaire, cuando señalaba que “Dios está siempre del lado de los batallones más grandes”.
No se puede negar que en tiempos modernos y gracias a la acción de la diplomacia multilateral se tiende al arreglo pacífico de controversias y la prohibición del uso de la fuerza en las relaciones internacionales. Ello no obstante, la sociedad internacional sigue aprisionada en una atmósfera convulsa, tanto que después de la fundación de la ONU se han producido más de doscientos conflictos bélicos en el planeta.
El amplio espectro de actividades de la ONU ha transcurrido entre éxitos y fracasos, pero es una estructura que demanda reformas compatibles con la realidad actual. Con palabras de uno de los secretarios generales de la institución, diríamos que la ONU no puede ofrecernos el cielo pero al menos puede librarnos del infierno. Ha hecho cuanto ha podido respecto de la paz y la seguridad internacionales, mas no ha logrado eliminar el clima conflictivo que se observa en el horizonte planetario. ¿No será que el tiempo ha justificado el conocido apotegma del pensador inglés Thomas Hobbes, en cuanto a que “el hombre es lobo del hombre”? Sea de ello lo que fuere, lo cierto es que si hay insatisfacción respecto de la labor de la ONU y otras organizaciones internacionales, me temo que el mundo estaría mucho peor sin ellas. Esperemos entonces que un día prevalezca la fuerza de la razón sobre la razón de la fuerza y reine la paz anhelada.